دورنمای ایران وFATF

«جهان صنعت»- مقوله پذیرفتن مفاد FATF به مثابه یک نهاد مالی ناظر بر حرکت انواع جابه‌جایی‌های مالی و پولی از سوی ایران غیرقابل قبول شمرده شد و در دولت مرحوم رییسی به‌طور کلی کنار گذاشته شد. حالا اما چند هفته‌ای است توافق جمهوری اسلامی با این نهاد از طرف دولت چهاردهم که به عنوان نماد آشتی‌جویی ایران با نهادهای غربی شناخته می‌شود در سخن‌ها و نوشته‌ها خودنمایی می‌کند. دلیل اصلی مخالفت نهادهای قدرت در ایران با قبول کردن توصیه‌های اجرایی FATF این است که اطلاعات بانکی و مالی ایران در اختیار کشورهایی قرار می‌گیرد که خصومت‌شان با جمهوری اسلامی آشکار است. مخالفان باور دارند در شرایطی که ایران ناگزیر است صادرات نفت خام را به‌طور غیرعادی صادر کند، پیگیری منابع مالی رد و بدل شده میان ایران و کشورهای خریدار در اختیار کشورهای دیگر قرار می‌گیرد. ناکامی ایران در تصویب کنوانسیون‌های موسوم به پالرمو و مقابله با تامین مالی تروریسم مطابق با استانداردهای FATF موجب شد این نهاد به اعضای خود توصیه کند برخی محدودیت‌ها و ممنوعیت‌ها بر ایران اعمال‌ را کنند. حالا از روزی که با FATF در سال 1395 توافق شد هشت‌سال می‌گذرد.در این مدت برخی تحولات در اولویت‌های این نهاد پدیدار شده که باید در کانون توجه قرار گیرد. پژوهشکده پولی و مالی بانک مرکزی در تازه‌ترین گزارش پژوهشی خود دورنمای ایران و FATF را بررسی کرده است که در ادامه می‌خوانید.
هشت سال پیش در مرداد ۱۳۹۵ ایران طی یک توافق با گروه ویژه اقدام مالی (FATF) که تعهد سطح بالای سیاسی نام گرفت، متعهد شد کمبودهای موردنظر این نهاد را در زمینه پولشویی و تامین مالی تروریسم برطرف کند. این توافق در راستای ادامه سیاست تنش‌زدایی یا غرب و با فاصله اندکی پس از تصویب «برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)» در چارچوب مذاکرات هسته‌ای با کشورهای 1+5 انجام شد و هدف از آن خروج نام کشور از لیست سیاه FATF و لغو اقدامات تقابلی سایر کشورها علیه ایران بود. در این مسیر، ایران مطابق با برنامه اقدام در نظر گرفته شده برای آن با تدوین لوایح چهارگانه موسوم به لوایح FATF توانست با جلب نظر گروه ویژه اقدام مالی تمدید چندباره تعلیق ایران از فهرست سیاه را به دست آورد؛ لوایحی که اجرای آنها پیش‌نیازهای لازم را جهت حذف کامل نام ایران از فهرست سیاه این کارگروه فراهم می‌کرد و در قالب ۳۷ توصیه اجرایی و چهار اقدام تقنینی از سوی FATF به ایران پیشنهاد شده بود. اما پس از مدتی اجرای برنامه اقدام با کندی مواجه و سپس به دلیل بروز برخی اختلاف‌نظرها در سطوح عالی حاکمیتی بر سر تصویب پیوستن به کنوانسیون‌های موسوم به «پالرمو» و «مقابله با تامین مالی تروریسم» عملا متوقف شد. در نتیجه برنامه اقدام ایران در دی ۱۳۹۶ (ژانویه (۲۰۱۸) منقضی شد و در بهمن ۱۳۹۸ (فوریه ۲۰۲۰)، FATF پس از دو سال و ارائه مهلت‌های چندباره به ایران برای تکمیل همان برنامه اقدام، طی بیانیه خود رسما اعلام کرد که ایران برنامه اقدام خود را تکمیل نکرده است. در این بیانیه خاطرنشان شد که:اکنون با توجه به ناکامی ایران در تصویب کنوانسیون‌های پالرمو و تامین مالی تروریسم مطابق با استانداردهای FATF، این نهاد تعليق اقدام‌های متقابل را به طور کامل لغو می‌کند و از اعضای خود و از همه حوزه‌های قضایی می‌خواهد اقدامات متقابل موثر را مطابق با توصيه شماره ۱۹ علیه ایران اعمال کنند.
ریاست جدید، اهداف و اولویت‌های جدید
در مورد ریاست این نهاد، مطابق با بازنگری که در آوریل ۲۰۱۹ انجام شده، دوره ریاست FATF به عنوان یک دوره دوساله و با تصدی نماینده هر یک از کشورهای عضو به شکل دوره‌ای تعیین شده است. به عبارت دیگر ریاست FATF هر دو سال یک‌بار به صورت چرخشی بین اعضای آن انجام می‌شود. مطابق این بازنگری دوره ریاست هر کشور از اول ژوئیه آغاز می‌شود و دو سال پس از آغاز به کار در ۳۰ ژوئن به پایان می‌رسد. رییس FATF تشکیل و ریاست جلسات «مجمع عمومی» و «گروه راهبری» را برعهده دارد. همچنین رییس مسوول رهبری گروه و نمایندگی آن در عرصه بین‌الملل است و بر پیشرفت در اجرای توصیه‌های FATF از طریق بررسی‌های همتایان یا ارزیابی‌های متقابل در کشورهای عضو نظارت می‌کند. در این راستا در دوره جدید مدیریت گروه ویژه اقدام مالی (FATF)، مکزیک از یکم ژوئیه ۲۰۲۴ تا ۳۰ ژوئن ۲۰۲۶ (۱۱تیر ۱۴۰۳ تا ۹ تیر ۱۴۰۵) ریاست FATF را برعهده خواهد داشت و آنچنان که از سوی رییس جدید یعنی خانم «الیسا د آندا مادرازوه» وعده داده شده، این کشور متعهد به ماموریت‌ها و اولویت‌های راهبردی توافق شده میان اعضای FATF در آوریل ۲۰۲۴ است.
تقویت انسجام شبکه جهانی
یکی دیگر از اهداف مکزیک در دوره ریاست بر FATF حفظ و تقویت همکاری بین FATF و نهادهای منطقه‌ای خود در راستای همراهی با شبکه جهانی و تقویت انسجام در هنگام گذار به دور جدید ارزیابی‌های متقابل است. با درک اهمیت مشارکت راهبردی با شبکه جهانی و همچنین فراگیری و همکاری مکزیک در مقام ریاست از حوزه‌های قضایی مهمان (ناظر) از نهادهای منطقه‌ای به FATF دعوت می‌کند تا به عنوان ناظر به صورت چرخشی در جلسات این نهاد شرکت کنند. این ابتکار تنوع بیشتری از دیدگاه‌ها و پیشینه‌ها را از مناطقی که در حال حاضر هیچ عضوی در FATF ندارند فراهم می‌کند و مشارکت آنها را در گروه‌های کاری و پروژه‌های کلیدی از جمله به عنوان ناظران برای تنظیم استانداردها و ریسک‌ها افزایش می‌دهد. در نتیجه این امر FATF از یک‌سو توجه خود را به چالش‌ها به ویژه برای کشورهای کم ظرفیت در اجرای استانداردهای FATF و شناسایی راه‌‌حل‌های مناسب افزایش خواهد داد‌ و از سوی دیگر شراکت خود را با ناظران برای بسیج منابع ارزیابی تقویت کشش سیاست‌ها و هدف‌گذاری بهتر توسعه ظرفیت‌ها در سراسر شبکه جهانی تقویت خواهد کرد.
تامین مالی تروریسم و «تامین مالی اشاعه»
پیشگیری و مبارزه با تامین مالی تروریسم و تامین مالی اشاعه جنبه‌ای حیاتی از ماموریت FATF است. در دوره ریاست مکزیک از تلاش برای افزایش و به‌روز‌رسانی درک خطرات تامین مالی تروریسم و اطمینان از اینکه اجرای اقدامات مقابله با تامین مالی تروریسم به درستی در فرآیند ارزیابی متقابل و پیگیری‌های مرتبط ارزیابی می‌شود، حمایت خواهد شد. FATF بر ارائه دیدگاهی به روز از طرح‌های پیچیده فرار از تحریم‌های اعمال شده بر تامین‌کنندگان مالی اشاعه کار خواهد کرد. این کار به بخش‌های عمومی و خصوصی کمک خواهد کرد.
دورنمای روابط ایران و FATF طی دوره ۲۰۲6 – ۲۰۲4
اگرچه در سال‌های گذشته مساله FATF از یک بحث فنی به مساله‌ای سیاسی در کشور تبدیل شد و در نهایت هم سریال پرفراز و نشیب تعاملات ایران و این نهاد در آخرین فصل خود به بن‌بست رسیده، ملموس شدن آثار و پیامدهای اقتصادی و سیاسی حل نشدن این مسئله طی این مدت از یک‌سو و مطرح شدن دوباره رویکردهای ناظر به اصلاح و بهبود روابط بین‌المللی با هدف حل مشکلات اقتصادی، در حل و فصل این مساله در داخل کشور شکل گیرد از سرگیری ارتباطات و ادامه تعامل ایران و FATF در دو کانال با محور اصلی پیگیری وعده‌های انتخاباتی و نیز اولویت‌های سیاست خارجی دولت چهاردهم از سوی دیگر امیدها را برای گره‌گشایی از روابط ایران و FATF احیا و انتظارات آحاد اقتصادی را تحت‌الشعاع خود قرار داده است. در این زمینه به نظر می‌رسد در مقطع کنونی چنانچه عزمی جدی برای مطالبات و انتظارات قبلی FATF از ایران و مطالبات و انتظارات احتمالی جدید FATF از ایران قابل بحث و پیگیری خواهد بود.
مروری بر آخرین وضعیت ایران
در FATF
برنامه اقدام ایران در دی ۱۳۹۶ ژانویه ۲۰۱۸ منقضی شد و در بهمن ۱۳۹۸ (فوریه ۲۰۲۰) FATF پس از دو سال و ارائه مهلت‌های چندباره به ایران برای تکمیل همان برنامه اقدام طی بیانیه خود رسما اعلام کرد که ایران برنامه اقدام خود را تکمیل نکرده است. در این بیانیه خاطرنشان شد که «اکنون با توجه به ناکامی ایران در تصویب کنوانسیون‌های پالرمو و جلوگیری از تامین مالی تروریسم مطابق با استانداردهای FATF ، این نهاد تعلیق اقدامات متقابل را به طور کامل لغو می‌کند و از اعضای خود و همه حوزه‌های قضایی می‌خواهد تا اقدامات متقابل موثر را مطابق با توصیه شماره ۱۹ علیه ایران اعمال کنند.»
باید توجه داشت که حتی در صورت تعیین‌تکلیف این دو کنوانسیون در سطوح عالی کشور مطالبات و انتظارات دیگری هم از سوی FATF همچنان مطرح است زیرا براساس بیانیه عمومی این نهاد مساله پیوستن به کنوانسیون‌های پالرمو و CFT تنها یک مورد از شش مورد باقیمانده در برنامه اقدام ایران هستند که عملا به دلیل متوقف ماندن ایران در این مرحله سایر موارد نیز تعیین‌تکلیف نشده‌اند و هنوز در لیست مطالبات و انتظارات قبلی FATF از ایران جدول (۱) وجود دارند.
به نظر می‌رسد مطالبات اول تا سوم تا حد زیادی از ابعاد حقوقی و سیاسی برخوردار بوده و موارد چهارم تا ششم بیشتر از جنس فنی و نظارتی است. به احتمال زیاد مرکز ثقل مناقشات و سایر اختلاف‌نظرهای حقوقی- سیاسی در موارد اول تا سوم نیز بحث درخواست FATF جهت اصلاح قانون مبارزه با تروریسم (مصوب ۱۳۹۴) به منظور حذف معافیت جرم تامین مالی تروریسم برای گروه‌های مشخص شده «تلاش برای پایان دادن به اشغال خارجی استعمار و نژاد‌پرستی» است که این موضوع با اصول سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران مبنی بر تنظیم سیاست خارجی بر مبنای حمایت بی‌دریغ از مستضعفان جهان
(بند ۱۶ اصل سوم قانون اساسی) و «حمایت از مبارزه حق طلبانه مستضعفین در برابر مستکبرین و استعمارگران» (اصل ۱۵۴ قانون اساسی) در تعارض شناخته می‌شود. این مساله از جهتی به تعریف تروریسم برمی‌گردد. یکی از مشکلات بحث تروریسم که امکان مقابله فراگیر و همه جانبه با آن را با دشواری همراه کرده، عدم توافق بر تعریف و اختلاف دیدگاه کشورها در بیان مصادیق تروریسم است. به همین دلیل باوجود تلاش‌های فراوانی که برای تعریف این جرم صورت گرفته، تاکنون تعریف جامع و مانعی که مورد قبول اکثریت کشورهای جهان باشد، ارائه نشده است. هر چند ۱۵۴در فرهنگ‌های سیاسی، تعریف‌های متعددی از تروریسم قابل دسترسی است؛به‌طور مثال بحث«گروه‌های محور مقاومت» و قرائت متفاوت ایران و FATF از اهداف و فعالیت‌های این نهادها، از جمله این عدم توافق‌ها و اختلاف دیدگاه‌هاست که قانونگذار در سال 1397 با کمتر کردن این اختلاف‌ها یک بار نسبت به اصلاح قانون تامین مالی تروریسم و تامین نظر FATF اقدام کرده است. در تبصره 4 ماده یک قانون این اصلاحی آمده است: «تعیین مصادیق اعمال، افراد، گروه‌ها و سازمان‌های تروریستی موضوع این قانون با لحاظ اصل 154 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با تاکید بر حق افراد، ملت‌ها،گروه‌ها یا سازمان‌های آزادیبخش با هدف مقابله با سلطه و اشغال خارجی و استعمار و نژادپرستی برعهده شورای عالی امنیت ملی است. در حالی که به موجب تبصره ۲ ماده یک قانون قبلی (مصوب ۱۳۹۴)، قانونگذار تعیین مصادیق گروه‌ها و سازمان‌های آزادیبخش را برعهده شورای‌عالی امنیت ملی قرار داده بود، در قانون اصلاحی (مصوب ۱۳۹۷) به جای تعیین مصادیق گروه‌ها و سازمان‌های آزادیبخش تعیین مصادیق اعمال افراد، گروه‌ها و سازمان‌های تروریستی برعهده شورای‌عالی امنیت ملی قرار داده شده است. این در حالی است که FATF اصلاح یادشده را ناکافی دانسته و این رویکرد جدید قانونگذار را به لحاظ مفهومی فاقد تحول اساسی و ماهوی دانسته و در واقع آن را صرفا تغییر شکلی قلمداد می‌کند.
در رابطه با موارد فنی و نظارتی موضوع موارد ۴، ۵ و ۶ نیز از آنجا که همه این موارد ناظر به شفافیت مبادلات مالی در داخل کشور هستند و تامین آنها پیش از آنکه به نوعی تن دادن به اجبار طرف مقابل تعبیر شود در حکم ارتقای شفافیت و سلامت نظام مالی کشور تلقی می‌شود، پیگیری و پیاده‌سازی آنها در چارچوب قوانین داخلی نه تنها ریسکی را متوجه کشور نمی‌کند بلکه می‌تواند به عنوان ابزاری جهت نشان دادن هرچه بیشتر حسن نیت ایران و حتی پیش‌شرطی برای انجام مذاکرات آتی به FATF پیشنهاد داده شود. در این خصوص از آنجا که بحث شناسایی ذی‌نفع نهایی جزو اهداف مهم FATF در دوره پیش‌رو خواهد بود و همچنین در سال‌های اخیر دستورالعمل‌های خوبی نظیر «الزام ارائه اسناد در انتقال وجه بیش از سقف مقرر» و نظایر آن در نظام بانکی تهیه و ابلاغ شده، پرداختن به مورد حصول اطمینان از قابلیت تایید نقل و انتقالات بانکی حاوی اطلاعات کامل فرستنده و ذی‌نفع نهایی از سوی موسسات مالی کشور از اولویت برخوردار است.
مطالبات و انتظارات احتمالی جدید FATF از ایران
همانطور که اشاره شد روندهای حاکم بر استانداردها و توصیه‌های FATF طی مدتی که از انقضای برنامه اقدام ایران و توقف تعاملاتش با این نهاد می‌گذرد دستخوش تغییرات و به روزرسانی‌های بسیاری قرار گرفته است. از این رو ممکن است FATF تحت تاثیر این موارد مطالبات و انتظارات جدیدی علاوه بر آنچه در برنامه اقدام قبلی از ایران درخواست کرده متوجه کشور کند بنابراین، لازم است پیشاپیش نسبت به آگاهی از تغییرات یادشده و طراحی سناریوهایی برای مواجهه با آنها اقدام کرد. به همین منظور در این بخش، به بحث و بررسی در‌خصوص دو مطالبه و درخواست مهم احتمالی FATF از ایران می‌پردازیم.در صورت درخواست FATF از ایران برای انجام یک برنامه اقدام جدید و در نتیجه انجام یا به‌روزرسانی برنامه ارزیابی ریسک ملی با توجه به تاکیدات و جهت‌گیری‌های اعلامی مکزیک در راستای پرداختن به بحث دارایی‌های مجازی، انتظار از ایران برای ارزیابی و پرداختن به ریسک‌های دارایی‌های مجازی و ارائه‌دهندگان خدمات دارایی مجازی در حوزه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم که از قضا در محافل بین‌المللی نسبت به استفاده ایران از این دارایی‌ها در نقل و انتقالات بین‌المللی و دور زدن تحریم‌ها فضاسازی گسترده‌ای انجام گرفته است، خیلی دور از انتظار نخواهد بود. بنابراین از آنجا که در اجرای مجدد این طرح طی سال‌های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ نیز زیرساخت اصلی در تهیه سند ارزیابی ریسک ملی همان نسخه سال ۲۰۱۵ «ابزار عمومی ارزیابی ریسک ملی» (بدون پرداختن به ارزیابی اهداف و ریسک دارایی‌های مجازی و ارائه‌دهندگان خدمات مرتبط با آن» بوده است، لازم است از هم‌اکنون نسبت به انجام اقدامات قانونی و تنظیم‌گرانه با هدف انتظام بخشی به فعالیت‌های این حوزه که عموما در سال‌های اخیر و در غیاب چارچوب‌های نظارتی گسترش چشمگیری نیز داشته‌‌اند، اقدام کرد. FATF در ماژول دارایی‌های مجازی و ارائه‌دهندگان خدمات دارایی مجازی شاخص‌ها و استانداردهای مختلفی را برای شناسایی و مدیریت ریسک‌های این نوع دارایی‌ها پیشنهاد می‌دهد.
احتمال طرح ملاحظاتی درخصوص ریسک‌های «تامین مالی اشاعه»
FATF از سال ۲۰۲۰ به بعد استانداردهای خود در توصیه شماره ۱ و یادداشت‌های تفسیری آن را مورد بازنگری قرار داده است تا کشورها موسسات مالی و غیر مالی مختلف را ملزم کند ریسک‌های تامین مالی « اشاعه تسلیحات کشتار جمعی» (یا به اختصار «تامین مالی اشاعه») را شناسایی، ارزیابی و درک کنند و در نهایت کاهش دهند. تاکید و توجه FATF بر این مقوله تا جایی است که منجر به تغییر ادبیات استانداردهای این نهاد از
«AML/CFT» به «AML/CFT/CPF»، در تقریبا تمام متون آن شده است.
بازنگری‌ها و به روزرسانی‌های مورد اشاره که در قالب یک راهنمای مشخص تدوین شده‌اند، توضیح می‌دهد که چگونه هم بخش دولتی و هم بخش خصوصی در کشورهای مختلف باید ریسک‌های تامین مالی اشاعه را ارزیابی کنند و آنها را کاهش دهند. در این راهنما نحوه شناسایی و تهیه فهرست به روز شده‌ای از شاخص‌های نقض احتمالی، عدم اجرا یا فرار از «تحریم‌های مالی هدفمند» مورد اشاره در «قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحده» در رابطه با تامین مالی اشاعه تسلیحات کشتار‌جمعی ارائه شده است همچنین این راهنما شامل توصیه‌هایی برای ناظران و نهادهای خودتنظیمی است که مسوولیت اطمینان از درستی ارزیابی و کاهش ریسک‌های تامین مالی اشاعه را در کشورها برعهده دارند. به بیان دیگر این راهنما بر نیاز ناظران، موسسات مالی و سایر نهادهای مرتبط برای اعمال تعهدات جدید به شیوه‌ای متناسب با ریسک‌های شناسایی شده تاکید می‌کند.