تعارضات قانونی پروژ‌ه‌های پیشران توسعه

بهرام وهابی*- دولت چهاردهم اخیرا موضوع طرح یا پروژه‌های پیشران را در دستور کار خود قرار داده است. منشا این ایده در قانون برنامه هفتم توسعه بوده که تا حدودی به قانون بودجه سال 1394 کل کشور نیز تسری یافته است. موارد مربوط به پروژه‌های پیشران در قانون برنامه هفتم عبارتند از:
الف- در جزء 2 بند ت ماده 33 آمده که وزارت جهاد کشاورزی موظف است نسبت به تکمیل و اجرای طرح‌های پیشران کشاورزی به ویژه در حوزه آب و خاک ازجمله اجرای گام (فاز) دوم طرح احیا و بهبود اراضی کشاورزی (۵۵۰هزار هکتاری خوزستان و ایلام)‌، طرح جامع احداث و ساماندهی زیرساخت‌های منابع آب و خاک کشاورزی در استان‌های شمالی در سطح یک میلیون هکتار و تکمیل و توسعه و بهره‌برداری از طرح‌های گرمسیری و سردسیری با هماهنگی وزارت نیرو در قالب بودجه سنواتی و به میزان اختصاص منابع اقدام نماید. همچنین در جزء 3 همین بند آمده است که وزارت جهاد کشاورزی نسبت به بهره‌برداری از سامانه کشاورزی هوشمند پیشرفته آبیاری زیرسطحی (طرح نهاد پیشران)، مبتنی بر رطوبت‌رسانی، تغذیه خاک و هوارسانی زیرسطحی در اراضی کشت و صنعت کارون و اراضی کشاورزی بالای 10هکتار کل کشور در قالب بودجه سنواتی و به میزان اختصاص منابع به نحوی اقدام نماید که در اراضی مذکور، به صورت تدریجی، راسا یا از طریق بخش‌های دیگر از جمله خصوصی، تعاونی و غیردولتی مصرف آب کشاورزی حداقل 50 درصد کاهش یابد و بهره‌وری تولید حداقل یک و نیم برابر ارتقا یابد و راه‌اندازی خطوط تولید خوراک دام (سیلاژ یونجه) به نحوی صورت پذیرد که وابستگی به واردات خوراک دام کاهش یابد.
ب‌- در صدر ماده 48 آمده است که به منظور تحقق سیاست‌های کلی ازجمله رشد اقتصادی، اجرای طرح‌های عظیم اقتصادی ملی، پیشران، روزآمد و مبتنی بر آینده‌نگری و تکمیل زنجیره ارزش و جهش اقتصادی اقدامات زیر انجام می‌شود که یکی از آنها بر‌اساس بند الف این ماده عبارت از این است که سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارتخانه‌های ذی‌ربط مکلف است چند طرح بزرگ اقتصادی ملی و پیشران ازجمله موارد زیر را تهیه نموده و ظرف سه ‌ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون به ‌تصویب هیات وزیران برساند:
1- دالان‌های راهبردی گذر (ترانزیت) ریلی و دریایی
2- قطار سریع‌السیر در مسیرهای طولانی و پرمسافر از جمله تهران- ‌مشهد
3- تحول رقومی (دیجیتال) به ‌منظور به‌کارگیری قابلیت‌های فناوری رقومی (دیجیتال) برای تحول در رویه‌ها و فرآیندهای عملیاتی، تحول در کسب‌وکار سطوح دیوانسالاری کشور، تحول در دامنه خدمات‌رسانی و تحول فرهنگ سازمانی با تضمین دستیابی به سرعت عملکرد بیشتر، امنیت بالاتر و بهبود خدمات با استفاده از راه‌حل‌های رقومی (دیجیتال) یکپارچه
4- توسعه منطقه مکران و اروند با رویکرد درون‌زایی و برونگرایی با هدف تبدیل شدن به مرکز مبادلات بین‌المللی تولیدی، تجاری و گردشگری
5- مهار و انتقال آب‌های مشترک و مرزی و لایروبی اروندرود و توسعه شهرها و روستاهای ساحلی با رعایت اصول آمایش و توسعه پسکرانه
6- توسعه خوشه‌های تولیدی و کسب‌وکار با هدف‌گیری جذب سرمایه خارجی و توسعه بازارهای صادراتی
7- توسعه زنجیره اکتشاف و استخراج نفت و گاز و پتروپالایشگاه‌ها و صنایع پایین‌دستی پتروشیمی
8- هوشمندسازی و دستیابی به توانمندی تزریق ماهواره به مدارهای زمین آهنگ
پ- ‌در بند پ ماده 97 (حوزه مرجعیت علمی) ذکر شده است که به منظور ارتقای جایگاه علمی بین‌المللی جمهوری اسلامی ایران و تبدیل شدن به مرجعیت علمی و فناوری منطقه، وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری حسب مورد مکلفند مراکز علمی شاخص و قطب‌های علمی در رشته‌های تخصصی پیشران علم و فناوری را در کشور مشخص نموده و در طول اجرای برنامه، اعتبارات مورد نیاز برای نوسازی تجهیزات، دستگاه‌ها و ابزارهای علمی مربوط را در سقف بودجه‌های سنواتی تامین نمایند.
ت-‌ بر‌اساس بند ت ماده 99 برنامه هفتم پیشرفت، دولت (معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری) مکلف است با همکاری دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و سازمان و با هدف تامین زیرساخت یکپارچه مورد نیاز در جهت بهبود زیست‌بوم فناوری در حوزه‌های پیشران و اقتدارآفرین، جذب و توانمندسازی نخبگان و تسهیل دسترسی به زیرساخت‌ها با مشارکت بخش ‌خصوصی و استفاده از ظرفیت‌های قانون جهش تولید دانش‌بنیان، در حوزه‌های زیر در سقف بودجه مصوب اقدامات لازم را انجام دهد:
1- هوش مصنوعی
2- بار الکتریکی (کوآنتوم)
3- زیست مهندسی
4- مواد و ساخت پیشرفته
5- ریزفناوری و ریزالکترونیک (میکروالکترونیک)
6- فناوری‌های عصبی، مغز و علوم شناختی
در بند (ث) همین ماده آمده است که در راستای رفع چالش‌ها و گلوگاه‌های فناورانه دستگاه‌های اجرایی و داخلی‌سازی اقلام راهبردی موضوع ماده (۱) قانون جهش تولید دانش‌بنیان و اجرای طرح‌های پیشران، وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است با همکاری معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری و با استفاده از ظرفیت‌های صندوق نوآوری و شکوفایی و سایر ظرفیت‌های قانونی، اقدامات لازم جهت داخلی‌سازی حداقل هر سال 10درصد از اقلام راهبردی مورد نیاز بخش خود موضوع ماده (۱) قانون مذکور را با بهره‌گیری از ظرفیت شرکت‌ها و موسسات دانش‌بنیان و جهاد دانشگاهی در صورت احراز توانمندی این شرکت‌ها و موسسات در تامین کالا و خدمات موصوف توسط وزارتخانه ذی‌ربط به عمل آورد.
ث- بر‌اساس مفاد صدر ماده107 و بند (خ) این ماده، دستگاه‌های اجرایی موظف شده‌اند به منظور هوشمندسازی و تحقق دولت الکترونیک با رعایت مواد (۷) و (۱۰) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی و قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار، 9اقدام را انجام دهند که بر‌اساس یکی از این اقدامات، کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان برنامه و بودجه، سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان حفاظت محیط‌زیست، بانک مرکزی و معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری با رعایت قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی مکلفند تا پایان سال اول اجرای برنامه، به منظور ارتقای بهره‌وری و افزایش سهم اقتصاد رقومی (دیجیتال)، نسبت به تهیه برنامه تحول رقومی (دیجیتال) بخش خود و طرح (پروژه‌)‌های پیشران به همراه سازوکارهای تامین مالی آن منطبق با پیشنهادها و توانمندی‌های اجرایی بخش غیردولتی اقدام نموده و آنها را به تصویب هیات وزیران برسانند. گزارش پیشرفت این بند باید به صورت سالانه به شورای عالی فضای مجازی و مجلس ارسال گردد.
ج-‌ بر‌اساس مفاد ماده 119 قانون، دولت مکلف است حداکثر ظرف یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون نسبت به موارد زیر با تاکید بر ایجاد نهاد پیشران مطابق نظر هیات عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و تعیین‌تکلیف نسبت به ارتقای نحوه اداره و مدیریت مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، 26اقدام را در چارچوب قوانین به عمل آورد که یکی از موارد آن، تعیین طرح‌های پیشران زیر است:
1- حمل‌و‌نقل هوایی
2- طراحی، ساخت و تولید هواپیماهای مسافربری و ترابری
3- دالان‌های راهبری‌گذر (ترانزیت) و حمل‌و‌نقل دریایی شمال- جنوب و راه‌آهنی (ریلی) و جاده‌ای شمال- جنوب و شرق- غرب
۴- طرح‌های هم‌افزایی بخش‌های صنعت و معدن و مسکن
هرچند در قانون تامین مالی تولید و زیرساخت‏ها به عنوان یک قانون دائمی در حوزه تولید و زیرساخت‌های کشور که مستقیما با پروژه‌های پیشران ارتباط تنگاتنگ دارند، اشاره و تکلیفی برای دولت و دستگاه‌های اجرایی در نظر گرفته نشده است، در قانون بودجه سال 1404 کل کشور که اخیرا به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و به دولت ابلاغ شده، دو مورد زیر به این موضوع اختصاص یافته است:
الف- ‌بر‌اساس جزء 1 بند (غ) تبصره 2 قانون، دولت مکلف شده است نسبت به تهیه و اصلاح آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و تفاهم‏نامه‌های مربوط به طرح‏ (پروژه‌)‌های آزادراهی، خط آهن (ریلی)، فرودگاهی، بیمارستانی، زیرطرح‏ (پروژه‌)‌های ورزشی- فرهنگی و نیز طرح‌های پیشران مندرج در بند (الف) ماده ۴۸ قانون برنامه و با استفاده از ظرفیت و بستر مشارکت عمومی- خصوصی در قالب قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و واگذاری (بی.او.تی) اقدام نماید.
ب- بر‌اساس مفاد صدر تبصره 15 قانون، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف شده‌اند در راستای تامین اهداف رشد اقتصادی، تحقق اهداف سالانه ایجاد اشتغال و تبصره (۲) بند (ب) ماده (۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت و نیز اشتغال زنان سرپرست خانوار، بدسرپرست و بی‌سرپرست و همچنین روستاییان و عشایر، به منظور بسط عدالت سرزمینی در راستای رشد و پیشرفت استان‌های کشور، با تاکید بر «افزایش رقابت‌پذیری»، «توجه به پیشران‏ها»، «تکمیل زنجیره‌های ارزش»، «تکمیل و بهبود زیرساخت‌های تولید و اشتغال»، «ایجاد و توسعه زیرساخت‌های تامین مالی»، «حمایت از تامین مالی مشارکت عمومی- خصوصی»، «حمایت از مشاغل خانگی»، «حمایت از بنگاه‌های کوچک و متوسط و خوشه‌های صنعتی با اولویت صنایع دانش‌بنیان» و «حمایت از توسعه اقتصاد دریامحور»، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور مکلفند منابع مالی لازم را با تاکید بر یکپارچه‌سازی حمایت‌های دولت تامین و تخصیص نمایند.
در یک نگاه کلی به نظر می‌رسد انسجام مشخصی میان سه قانون یادشده برای موضوع پروژه‌های پیشران به دلایل زیر وجود ندارد:
الف- ‌در قانون تامین مالی تولید و زیرساخت‌ها موضوع پروژه‌های پیشران در دستورکار نبوده و همراهی لازم میان این قانون (به عنوان قانون دائمی و بلندمدت) با قانون برنامه هفتم پیشرفت (به عنوان قانون میان‎‏مدت و پنج ساله) و قانون بودجه (به عنوان قانون کوتاه‌مدت و یک ساله) وجود ندارد. از آنجا که از یک طرف حوزه تامین مالی پروژه‌های تولیدی و زیرساختی موضوع اصلی این قانون است و از طرف دیگر پروژه‌های پیشران از مهم‌ترین اقدامات در دستورکار دولت و دستگاه‌های اجرایی بر‌اساس قانون برنامه هفتم پیشرفت است، تناقض فوق می‌تواند باعث ایجاد اخلال در تصمیم‌گیری و اجرا در زمینه پروژه‌های پیشران شود.
ب-‌ عدم انطباق مفاد قانون برنامه هفتم توسعه با برش سالانه آن (یعنی قانون بودجه سال 1404 کل کشور) می‌تواند تحقق اهداف برنامه هفتم را با مشکل مواجه نماید و این امر به دلیل عدم هماهنگی موثر و جدی میان این دو قانون، باعث کندی امور در زمینه پروژه‌های پیشران خواهد شد.
پروژه‌های پیشران در قانون بودجه سال جاری (1403) کل کشور نیز مورد توجه بوده که یک مورد مربوط به بند الف تبصره1 است که بیان می‌کند به شرکت‌های دولتی ازجمله شرکت‏هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اجازه داده می‌شود تا سقف 15درصد سرمایه‌گذاری مصوب در بودجه سنواتی خود را اوراق مالی اسلامی ریالی با تضمین و بازپرداخت اصل و سود توسط خود، منتشر و با اولویت بهینه‌سازی مصرف انرژی و در راستای سیاست‌های کلی برنامه هفتم در حوزه طرح (پروژه‌)‌های پیشران و طرح‌های تعریف شده ذیل سند راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور که به تصویب هیات وزیران می‌رسد، مصرف کنند.
همچنین در صدر تبصره2 این قانون آمده است که به ‌منظور حمایت از تولید و اشتغال پایدار و رشد تولید ملی از روش‌های مختلف ازجمله افزایش سرمایه‌گذاری، ارتقای بهره‌وری، تکمیل طرح‌های تولیدی نیمه‌تمام و احیای واحدهای تولیدی راکد، بازسازی و نوسازی واحدهای تولیدی، استفاده از ظرفیت‌های خالی بنگاه‌های تولیدی، کمک به اشتغال‌های حاصل از ایجاد کسب‌و‌کارهای خانگی موضوع ماده (۲) قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب 22/2/1389 و کارگاه‌های خرد و کوچک (به ترتیب کمتر از چهار و 9نفر کارگر) با اولویت مناطق محروم و روستایی و مطالعات منظومه‌های روستایی و تکمیل زنجیره ارزش تولید، منابع مالی موضوع این تبصره با تاکید بر یکپارچه‌سازی حمایت‌های دولت و بسط عدالت سرزمینی در راستای رشد و پیشرفت استان‌های کشور و سند راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور که بر‌اساس سیاست‌های کلی نظام و قوانین بالادستی به تصویب هیات وزیران می‌رسد با اولویت طرح‌های تولیدی مبتنی بر دانش‌بنیان و پیشران تامین و اختصاص می‌یابد.
به نظر می‌رسد با توجه به اهمیت پروژه‌های پیشران در زنجیره تولید و زنجیره ارزش فعالیت‌های تولیدی کشور، باید پالایش قانونی دقیقی در این زمینه صورت گرفته و هماهنگی ویژه‌ای برای این موضوع در متون قانونی فعلی و قوانین آتی برای رفع مشکل تعارضات قانونی در این زمینه صورت گیرد.
* پژوهشگر اقتصادی