لزوم توجه بیشتر به مقوله تامین مالی کسری بودجه

محمد حسن صبوری دیلمی*
بودجه عنوان مهم‌ترین سند و برنامه مالی سالانه دولت‌ها و همچنین برش یک‌ساله و یکی از گام‌های اجرایی برنامه‌های توسعه، دارای نقشی اساسی در تنظیم روابط میان متغیرهای اقتصادی و به طور کلی ایجاد ثبات اقتصادی و حرکت در راستای رشد اقتصادی بلندمدت است. در حالت کلی انضباط بودجه‌ای حاکی از ایجاد توازن میان درآمدها و مخارج دولتی است و عدم توازن بیانگر تجاوز مخارج دولتی از درآمدهای دولت یا به عبارتی کسری بودجه است. در سال‌های اخیر کسری بودجه به یک ابرچالش اقتصاد ایران تبدیل شده است. البته کسری بودجه سنواتی به عنوان یک بیماری مزمن طی بیش از 50 سال گذشته دامنگیر اقتصاد ایران بوده و ریشه بسیاری از معضلات اقتصادی مانند سطوح بالای تورمی و به طور کلی تورم مزمن و پرنوسان، افزایش و جهش‌های چندباره نرخ ارز و همچنین شکل‌گیری فضای عدم اطمینان و انتظارات شدید تورمی در بازارهای دارایی و کالایی کشور را می‌توان در کسری بودجه‌های سنواتی جست‌وجو کرد.
روند فزاینده کسری تراز عملیاتی و تراز عملیاتی و سرمایه‌ای در سال‌های 1401-1395 در نمودار ارائه شده است. در این سال‌ها کسری تراز عملیاتی بودجه سالانه به ترتیب 23، 25، 28، 47، 78 و 57‌درصد افزایش یافته است. در سال1402 کسری عملیاتی بودجه برابر با 497‌هزار‌ میلیارد تومان بوده است که در مجموع 25‌درصد منابع بودجه‌عمومی کشور را شامل می‌شود. البته با اضافه کردن کسری هدفمندی یارانه‌ها، مقدار کسری بودجه کل به 612‌هزار‌ میلیارد تومان افزایش خواهد یافت. کسری بودجه عملیاتی سال1402 از طریق انتشار اوراق و استقراض از صندوق توسعه ملی پوشش داده شد (397‌هزار‌ میلیارد تومان انتشار اوراق، 173‌هزار‌ میلیارد تومان استقراض از صندوق توسعه ملی و 7/‏‏‏4‌هزار‌ میلیارد تومان اوراق تسویه خزانه).
نگاهی به ارقام انتشار یافته در خصوص قانون بودجه 11279‌هزار‌ میلیارد تومانی سال1404 حاکی از آن است که در بخش منابع، درآمدهای مالیاتی 1820‌هزار‌ میلیارد تومان، خالص حقوق گمرکی 264‌هزار‌ میلیارد تومان، سود شرکت‌های دولتی 100‌هزار‌ میلیارد تومان، مالکیت دولت در بخش ارتباطات 26‌هزار‌ میلیارد تومان، بهره مالکانه و حقوق دولتی معادن 55‌هزار‌ میلیارد تومان، درآمد حاصل از فروش کالا و خدمات 60‌هزار‌ میلیارد تومان و سایر درآمدها 120‌هزار‌ میلیارد تومان برآورد شده‌اند. واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در مجموع برابر با 930‌هزار‌ میلیارد تومان بوده که در این بخش منابع ناشی از فروش نفت، گاز و فرآورده‌های نفتی حدود 539‌هزار‌ میلیارد تومان، تهاتر نفت بابت تامین فرآورده‌های نفتی 65‌هزار‌ میلیارد تومان و فروش و واگذاری اموال دولت 325‌هزار‌ میلیارد تومان برآورد شده‌اند. در بخش واگذاری دارایی‌های مالی با سقف 1580‌هزار‌ میلیارد تومان، خالص منابع ناشی از فروش یا واگذاری اوراق مالی اسلامی 750‌هزار‌ میلیارد تومان، اسناد خزانه اسلامی باب تسویه بدهی شرکت‌های وابسته به وزارت نیرو در حوزه آب و برق 60‌هزار‌ میلیارد تومان، فروش سهام شرکت‌های دولتی 215‌هزار‌ میلیارد تومان، استقراض از صندوق توسعه ملی 541‌هزار‌ میلیارد تومان و سایر 14‌هزار‌ میلیارد تومان است. در بخش مصارف، هزینه‌های جاری برابر با 3355‌هزار‌ میلیارد تومان بوده که شامل 2267‌هزار‌ میلیارد تومان هزینه‌های عمومی و 1088‌هزار‌ میلیارد تومان هزینه‌های متفرقه است، هزینه‌‌های عمرانی برابر با 600‌هزار‌ میلیارد تومان و در نهایت تملک دارایی‌های مالی برابر با 1000‌هزار‌ میلیارد تومان می‌باشد. با این اوصاف تراز عملیاتی بودجه به حدود 909‌هزار‌ میلیارد تومان کسری مواجه است. قبلا اشاره شد که در سال1404 دولت در مجموع 810‌هزار‌ میلیارد تومان انتشار اوراق بدهی در دستور کار دارد که از این مبلغ 730‌هزار‌ میلیارد تومان مربوط به بدهی‌ها و تعهدات قبلی است و از طرفی بابت این بدهی‌ها باید حدود 230‌هزار‌ میلیارد تومان بپردازد. البته اشاره به این نکته نیز ضروری است که سود پرداختی دولت در اسناد خزانه اسلامی به این عدد اضافه خواهد شد. به عبارت دیگر هزینه‌های مالی ناشی از تامین مالی کسری بودجه از محل انتشار اوراق به دلیل نرخ قابل‌توجه سود اوراق بدهی در ایران و انباشت بدهی‌های دولت به طور مستمر در حال افزایش بوده و درسال‌های اخیر به بیش از 5‌درصد مخارج دولت افزایش یافته است. این نکته ‌اساسی است که در این یادداشت به آن پرداخته می‌شود زیرا علاوه بر مشکلاتی که انتشار اوراق بدهی یا به عبارت دیگر تامین مالی کسری بودجه با استفاده از اوراق بدهی برای بخش‌خصوصی و بازار سهام ایجاد می‌کند(هزینه تامین مالی بخش‌خصوصی را افزایش داده و به عقیده بسیاری از صاحب‌نظران بازار سرمایه بر بازار سهام تاثیر منفی داشته است)، ادامه این روند بسیار نگران‌کننده و بغرنج خواهد بود.
به طور کلی در ادبیات اقتصادی روش‌های تامین مالی کسری بودجه به‌صورت پولی کردن کسری بودجه(انتشار پول)، انتشار اوراق قرضه و استقراض خارجی تعریف شده است. در میان این روش‌ها انتشار اوراق قرضه به عنوان یک روش کم‌هزینه‌تر معرفی شده و در سال‌های اخیر در اقتصاد ایران نیز این روش مورد تایید و استفاده قرار گرفته است اما به ظاهر بهره‌گیری از این روش و عدم انتشار پول(حداقل به صورت مستقیم) در قبال کسری بودجه به گونه‌ای موجب بروز خطای محاسباتی در میان سیاستگذاران اقتصادی کشور شده و اصل موضوع لزوم تحدید هزینه‌های بودجه‌ای و انضباط مالی دولت را به فراموشی سپرده است. در حال حاضر اینگونه برداشت می‌شود که بخش هزینه‌ها و مصارف بودجه‌ای تدوین و در مقابل ایجاد کسری تراز عملیاتی بودجه‌ای، فروش منابع طبیعی و همچنین فروش اوراق قرضه به عنوان راه‌حل جایگزین ارائه می‌شود. فارغ از اینکه این رویکرد نیز دارای عوارض و مشکلات فراوانی است و در صورت عدم توجه کافی در آینده به عنوان چالش جدیدی دامنگیر اقتصاد کشور خواهد شد. برای روشن‌تر شدن موضوع نگاه به آمارهای انتشار اوراق قرضه در چند سال گذشته می‌تواند بسیار کارگشا باشد. البته ذکر این نکته نیز ضروری است که در ایران با عنایت به مسائل و محدودیت‌های شرعی و مغایرت اوراق قرضه متداول جهانی (با بهره ثابت) با قوانین بانکداری اسلامی، ابزارهایی مانند اوراق مشارکتی، صکوک و اوراق خزانه اسلامی تحت عنوان اوراق بدهی جهت تامین مالی کسری بودجه مورد استفاده قرار می‌گیرند.
براساس اطلاعات موجود(خبرنامه هفتگی مدیریت بدهی‌های عمومی، خزانه‌داری کل کشور) اوراق انتشار یافته در یک دوره 10ساله بیش از 49برابر افزایش یافته است. ضمنا در سال‌های اخیر شاهد رشد فزآینده انتشار اوراق هستیم به‌گونه‌ای که انتشار اوراق از 5/‏‏‏182‌هزار‌ میلیارد تومان در سال1400 به 5/‏‏‏218‌هزار‌ میلیارد تومان در سال1401، به 3/‏‏‏351‌هزار‌ میلیارد تومان در 1402 و در نهایت به 6/‏‏‏519 در سال1403 افزایش یافته است (از سال1400 تا 1403 حدودا 85/‏‏‏2برابر). نکته قابل‌توجه دیگر در این زمینه اینکه سود پرداختی ناشی از اوراق انتشار یافته نیز به فراخور توسعه بهره‌گیری از انتشار اوراق در راستای تامین مالی کسری بودجه، به‌طور قابل‌توجهی افزایش یافته است به‌گونه‌ای که از سال1395 تا سال 1403 مبلغ سود پرداختی بیش از 75برابر افزایش یافته است.
با عنایت به اوراق انتشار یافته فعلی( تا پایان سال1403 و بدون لحاظ سود اوراق موضوع بهادارسازی بدهی‌های دولت مطابق بند ب ماده10 قانون برنامه هفتم و کوپن‌های پرداختی اوراق انتشار یافته)، مبلغ اصل و سود قابل پرداخت تا سال1407 مجموعا برابر با 8/‏‏‏1294‌هزار‌ میلیارد تومان خواهد بود. به عبارت دیگر دولت‌ها باید هرساله بخشی از اصل و سود اوراق انتشار یافته در سال‌های قبل را با استفاده از انتشار اوراق جدید پرداخت کنند. به نظر می‌رسد فرآیند فعلی به جای ایجاد تعادل و حرکت به سمت جبران کسری بودجه‌های سنواتی، به نوعی به یک فرآیند بی‌ثبات تبدیل شده که نتیجه آن افزایش بیشتر کسری بودجه و عدم‌تعادل بیشتر در سیستم اقتصادی کشور خواهد بود. آنگونه که مسلم است شکل‌گیری این فرآیند در نتیجه عواملی مانند نرخ سود قابل‌توجه این اوراق(در مقایسه با نرخ رشد اقتصادی کشور) و همچنین انباشت بدهی‌های سنواتی در کنار عدم اصلاح و تحدید هزینه‌های بودجه‌ای در سال‌های گذشته تجربه شده است. بدون شک در صورت صحت ادعای مطرح شده، ادامه این روند در آینده می‌تواند چالش یا حتی ابرچالش جدیدی را به ابرچالش‌های فعلی سیستم اقتصادی کشور اضافه کند. برای بررسی دقیق‌تر این موضوع، مطالعه‌ای با عنوان بررسی اثرات تامین مالی کسری بودجه دولت(چاپ پول یا انتشار اوراق) بر متغیرهای کلان اقتصادی انجام شده است. نتایج این مطالعه بیانگر آن است که اثرات تورمی ایجاد شده زمانی که دولت‌ها با استفاده از انتشار اوراق بدهی به تامین مالی کسری بودجه اقدام کرده‌اند، در مقایسه با تامین مالی کسری بودجه از طریق انتشار پول، طولانی‌تر است اما سطوح تورمی ایجاد شده ناشی از چاپ پول در مقایسه با انتشار اوراق بدهی به طور قابل‌توجهی بالاتر است. ضمنا هرکدام از روش‌های تامین مالی کسری بودجه باعث تغییر در خالص بدهی دولت و سپس تغییر در عرضه پول می‌شوند ولی ‌درصد تغییر در بدهی دولت و سایر متغیرهای هدف در هر یک از دو روش یکسان نیست. در نهایت نکته اساسی حاصل شده از این مطالعه بیانگر آن است که در شرایط فعلی استفاده از روش تامین مالی کسری بودجه با استفاده از انتشار اوراق بدهی، دستیابی به تعادل پایدار(کاهش کسری بودجه و حرکت به سمت دستیابی به درآمدی که در آن بودجه سالانه در توازن است) را به دنبال نخواهد داشت زیرا نتایج حاصله حاکی از آن است که کاهش سرمایه‌گذاری ایجاد شده از کانال افزایش نرخ بهره به مراتب بیش از کاهش مصرف بخش خصوصی از این کانال بوده که این موضوع ایجاد عدم تعادل در سیستم اقتصادی را به‌دنبال داشته و در نتیجه وضعیت کسری بودجه دولت‌ها را (در شرایط انتشار اوراق بدهی به عنوان راهکاری جهت تامین مالی کسری بودجه) به‌صورت سالانه وخیم‌تر از قبل خواهد کرد.
به عبارتی دیگر با عنایت به سطوح بالای نرخ‌های بهره مرتبط با این اوراق (در سطحی بالاتر از توان تولیدی اقتصاد)، با گذشت یک‌سال دولت مجبور است علاوه‌بر مقادیر مرتبط با کسری بودجه، مبلغی را نیز به عنوان سود سالانه اوراق پرداخت کند که با توجه به شرایط فعلی رشد اقتصادی کشور و همچنین کسری بودجه‌های سنواتی، مجددا نیازمند انتشار اوراق بدهی جدید خواهد بود. افزایش نمایی مبلغ اصل و سود اوراق انتشار یافته در قالب بودجه‌های سالانه منعکس شده که در نهایت کسری بیشتر بودجه را به دنبال خواهد داشت. ادامه این فرآیند سیستم اقتصادی کشور را به دامی هولناک وارد خواهد کرد و همانگونه که اشاره شد در آینده به عنوان ابرچالشی جدید به چالش‌های موجود در اقتصاد کشور افزوده خواهد شد
اما راهکار خروج از این دام توجه به این واقعیت است که اصولا انتشار اوراق بدهی تنها به عنوان روشی جهت تامین مالی کسری بودجه دولت و با هزینه‌های تورمی به نسبت‌ کمتر از تامین مالی کسری بودجه با استفاده از انتشار پول است. بدیهی است استفاده از این روش نباید با فراموشی اصل موضوع یعنی کسری بودجه و مشکلات مرتبط با بی‌انضباطی مالی دولت همراه شود در نتیجه ضرورت اصلاح فرآیندهای فعلی که در قالب کسری بودجه به نمایش درآمده‌اند، بیش از پیش احساس خواهد شد. کاهش و تحدید هزینه‌های غیرضروری دولت، کاهش تصدی‌گری‌ها و واگذاری بیشتر امور به بخش‌خصوصی، شناسایی منابع جدید و قابل اتکای مالیاتی، برنامه‌ریزی دقیق‌ و منسجم‌تر جهت جلوگیری از فرارهای مالیاتی، تعیین تکلیف گام‌به‌گام موضوعات مرتبط با یارانه حامل‌های انرژی و سایر یارانه‌های پرداختی به کالاهای اساسی، برنامه‌ریزی جامع‌تر برای مبارزه با فساد و تخصیص بهینه منابع بودجه‌ای و … اقداماتی هستند که لزوم اجرای آن با توجه به شرایط فعلی اقتصاد بیش از گذشته احساس می‌شود. در نهایت ذکر این نکته خالی از لطف نیست که لازم است در راستای انجام اصلاحات ساختاری در بودجه مقوله طراحی قواعد مالی به طور خاص مورد توجه قرار گیرد و از کلی گویی و انتخاب قواعدی که در سال‌های گذشته منجر به نتایج مطلوب و قابل قبولی نشده‌اند، اجتناب شود. آنگونه که مسلم است در حال حاضر بدنه‌ ارتزاق‌کننده از بودجه کشور طیف وسیعی را در برگرفته و حذف یا کاهش بودجه هر بخش با مخالفت‌ها و اعتراضات گروه‌های ذی‌نفع فراوانی مواجه خواهد شد اما شرایط حاد ناشی از ادامه روند فعلی، نیاز به اصلاحات اساسی بودجه‌ای را ضروری کرده است بنابراین می‌توان انتظار داشت که به صورت گام‌به‌گام قواعدی طراحی و انتخاب شوند که ضمن مطابقت با شرایط اقتصاد ایران از انعطاف‌پذیری و قابلیت اجرایی بالایی برخوردار باشند. در این میان با توجه به ناترازی‌های بودجه‌ای که از عواملی مانند سیاست‌های نادرست رفاهی و حمایتی، سیاست‌های حوزه انرژی، حجم قابل‌توجه دستگاه‌های اجرایی و به‌صورت کلی نظام اداری، سیاسی و فرهنگی کشور، وضعیت صندوق‌های بازنشستگی و حوزه‌های بیمه‌ای و چگونگی مدیریت طرح‌های عمرانی متاثر شده‌اند، مناسب است اولویت طراحی و اجرای سازوکارها و قواعد مالی لازم، این بخش‌ها باشند. نکته اساسی دیگری که باید به‌گونه‌ای با قید فوریت در برنامه‌ریزی‌ها لحاظ شود، موضوع عدم استفاده از منابع ناشی از انتشار اوراق بدهی جهت جبران هزینه‌های جاری دولت است. به عبارتی دیگر لازم است با طراحی سازوکاری مناسب، این موضوع در بودجه سال‌جاری و همچنین در سال‌های آتی در هنگام ارائه لایحه بودجه مورد توجه قرار گیرد.
در نهایت، در صورت اجرای قواعد مالی، نظارت و امکان پایش آن از الزامات اساسی اجرای موفق اصلاحات بوده و بدیهی است بدون وجود این ابعاد ساختاری و نهادی، قواعد مالی طراحی شده به تنهایی نخواهند توانست از افزایش کسری بودجه و انباشت فزاینده بدهی‌های دولت جلوگیری کنند.
* کارشناس اقتصادی