شکل‌گیری قانونگذاری در بازار سرمایه ایران

قانون توسعه ابزارها، در نوع خود در نظام قانونگذاری ما بی‌نظیر بود به این دلیل که راه را برای طراحی انواع و اقسام نهادهای مالی به ویژه صندوق‌ها باز کرد. مدیرعامل شرکت سپرده‌گذاری مرکزی به سنا، گفت: تصویب قانون بازار اوراق بهادار در سال ۱۳۸۴، نقطه عطفی در اقتصاد ایران بود. این قانون با ساماندهی در ساختار نظام مالی، رونق تازه‌ای به تشکل‌های خودانتظام و نهادهای مالی داد و نوآوری‌های شگرفی را رقم زد. همچنین متولیان و پیشکسوتان بازار سرمایه با اجرای این قانون فرصتی یافتند تا بازار سرمایه را به عنوان رکنی اثرگذار در نظام اقتصادی و مالی کشور معرفی کنند.
نخستین قدم‌ها
تصویب نخستین قانون در حوزه بازار سرمایه، به سال ۱۳۴۵ برمی‌گردد، در واقع از سال ۱۳۳۷ گروه‌های مختلفی برای تاسیس بورس همکاری کردند و در نتیجه متن لایحه، آیین‌نامه‌ها و سایر مقررات آماده شد و در سال ۱۳۴۳ برای تصویب به مجلس شورای ملی ارسال شد، ولیکن بررسی و تصویب این قانون حدود دو سال به طول انجامید و در نهایت «قانون تاسیس بورس اوراق بهادار» در اردیبهشت سال ۱۳۴۵ به تصویب رسید. آیین‌نامه اجرایی این قانون نیز در مهر ماه ۱۳۴۵ توسط دولت تصویب شد و سرانجام در ۱۵ بهمن سال ۱۳۴۶ سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار به موجب قانون مذکور آغاز به کار کرد.
عصر جدید بنگاه‌داری
در واقع بنگاه‌داری در اقتصاد ایران پس از تصویب «لایحه اصلاح قسمتی از قانون تجارت» در سال ۱۳۴۷ وارد مرحله جدیدی می‌شود و امکان پابلیک کردن سهام شرکت‌ها فراهم می‌شود و مبنای قانونی شرکت‌های سهامی عام، از آنجا شکل می‌گیرد. به موجب این لایحه ۳۰۰ ماده به قانون تجارت مصوب ۱۳۱۱ اضافه شد و در نتیجه شرکت‌های سهامی عام و خاص به موجب این ۳۰۰ ماده، شکل و نظم و نسق جدیدی یافتند. به موجب این قانون، شرکت‌هایی که قبلا هم بودند، مجاب می‌شوند خود را در چارچوب قانون جدید ساماندهی کنند و شکل سهام خود را بر‌اساس این قانون تنظیم و به مردم عرضه کنند. پس از آن است که بانک‌ها و کارخانجات مهم نیز در قالب شرکت سهامی عام تاسیس و سهام خود را به عموم عرضه می‌کنند. خالی از لطف نیست اشاره شود در لایحه اصلاحی سال۱۳۴۷ با وجود تازه‌کار بودن بورس در آن زمان، در ۶ ماده به نقش بورس و تفکیک شرکت‌های بورسی از غیر‌بورسی اشاره شده است. شایان ذکر است تصویب «قانون گسترش مالکیت واحدهای تولیدی» در سال ۱۳۵۴ که به منظور گسترش مالکیت کارخانجات توسط عموم مردم و جلوگیری از مالکیت انحصاری عده‌ای خاص بر کارخانجات به تصویب مجلس رسید، بسیار در آن زمان به توسعه بورس کمک کرد.
بورس پس از انقلاب و قانون بازار اوراق بهادار
در سال‌های نخستین پس از انقلاب، ملی شدن صنایع و دولتی کردن بیشتر شرکت‌ها و موسسات و نیز تصویب قوانینی همچون «قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران» مصوب ۱۳۵۸ که موجب حذف شمار قابل توجهی از بانک‌ها و شرکت‌های پذیرفته از فهرست بورس شد و «قانون بانکداری بدون ربا» مصوب ۱۳۶۲ و در نتیجه عدم انتشار اوراق قرضه، عملا سبب افول بورس و به حاشیه راندن آن شد. بلافاصله بعد از جنگ و در دوران بازسازی، احساس نیاز به تغییر قانون برای مدرن‌سازی بازار سرمایه ایران بیش از پیش احساس می‌شد و کارگروه‌های مختلفی برای اصلاح قانون شکل گرفت که مهم‌ترین آنها در وزارت اقتصاد بوده است. در آن مقطع زمانی، چندین پیشنهاد برای اصلاح قانون ارائه می‌شود تا اینکه در نهایت در سال‌های ۸۲ تا ۸۴ سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار تهران به صورت جدی با این موضوع درگیر شد و روی شکل دیگری از متن پیشنهادی که در وزارت اقتصاد جمع‌بندی شده بود، کار شد. بعد از آنکه عبده‌تبریزی در سازمان کارگزاران آن زمان به عنوان دبیر کل انتخاب شد، ابتکارات و ابداعاتی را در بازار سرمایه به وجود آورد که نمونه بارز آن را در مورد شکل‌گیری سبدهای سرمایه‌گذاری و گرایش و تمایل به سمت صندوق‌های سرمایه‌گذاری شاهد بودیم. به طور کلی ایده سرمایه‌گذاری غیرمستقیم مردم در بورس به جای سرمایه‌گذاری مستقیم در سهام، ایده‌ای بود که ایشان به شدت دنبال می‌کرد و از این رو ضرورت تغییر محتوای قانون و ساختار کلی بازار سرمایه، بیش از پیش حس شد. علاوه بر این نوسانات قابل توجه بازار در سال ۱۳۸۴ و عدم رضایت از قانون و ساختار موجود سبب شد ایشان گروه‌های مختلفی مرکب از فعالان بازار و آنهایی که مستقیما درگیر عملیات بازار بودند به اضافه صاحبنظران و در کنار آن بخش واحد تحقیق و پژوهش سازمان کارگزاران آن زمان را درگیر کرد؛ به نحوی که روی این موضوع ماه‌ها در کمیته‌های کاری کار شد و منجر به شکل‌گیری پیشنهادی شد که مبنای قانون سال ۱۳۸۴ شد. این متن پیشنهادی پس از تایید در دولت به عنوان لایحه به مجلس ارائه شد و پس از بررسی و تصحیح در کمیسیون‌های مجلس تبدیل شد به «قانون اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران» که در آذرماه سال ۱۳۸۴ با همکاری و کمک دولت و مجلس نهایتا به نسبت سریع به تصویب رسید.
قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل «۴۴»
بعد از آن قانون و با تغییراتی که در دولت شکل گرفت، قانون دیگری هم آمد. «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل «۴۴» قانون اساسی» که حقیقتا ترکیبی از دو قانون مدرن کشور بود که مدت‌ها، بر زمین مانده بود و نباید از تاثیر شگرف و عمیق آن قانون در بازار سرمایه غافل شد. قانون مزبور ترکیبی از دو طرح بزرگ ملی بود: یکی طرح خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی و دیگری قانون رقابت بود‌ یعنی برای اولین بار در نظام سیاسی خود و در بین نهادهای اساسی کشور، عامل رقابت و اقتصاد مبتنی بر بازار را به رسمیت شناختیم. تا آن زمان، دیدگاه‌های با تفاوت معنادار در مورد اقتصاد کلان کشور مطرح بود که آیا سمت‌و‌سوی ما به سود اقتصاد بازار باشد یا اینکه خیر، ما باید به سمت اقتصاد متمرکز و دولتی برویم. این قانون آمد و با فرمانی که رهبر انقلاب صادر کردند و بعد تبدیل به قانون شد، باعث شد که ما بازار را در قوانین‌مان به رسمیت بشناسیم. نه تنها بازار را به رسمیت شناختیم بلکه اقتصاد مبتنی بر بازار را هم به رسمیت شناختیم و گفتیم در بازار عامل رقابت هم وجود دارد و هرکس رفتاری بر خلاف رقابت از خود بروز دهد، او را مجازات می‌کنیم که این یک تحول بنیادین و عمیق بود.
ورود بنگاه‌های بزرگ به بورس و تصویب قانون توسعه ابزارها
شما اگر به قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل «۴۴» نگاهی بیندازید دو بخش کاملا مجزا را می‌بینید که چندان ارتباط عمیقی با هم ندارند‌ یعنی یک بخش، بحث‌های رقابت است و بخش دیگر مربوط به بحث‌های خصوصی‌سازی است. برای اینکه این دو طرح را با هم تصویب کنند، در هم ادغام کردند و به مجلس بردند که تصویب و ابلاغ هم شد. به موجب این قانون، ما باید انبوهی از شرکت‌ها و بنگاه‌های بزرگ دولتی را به عموم واگذار می‌کردیم. در مخیله چه کسی می‌آمد که شرکت ملی مس و بانک‌های ملت و تجارت بیایند و در بورس عرضه شوند. هیچ‌کس حتی تصور نمی‌کرد که روزی فولاد مبارکه در بورس عرضه شود. البته خیلی‌ها بودند که به شدت با این واگذاری‌ها مخالف بودند و ابراز ناراحتی می‌کردند و این اتفاق را برای کشور در سطح ملی خطرناک می‌دانستند ولی بالاخره مصوب و تبدیل به قانون و اجرا شد. حقیقتا باید گفت که اجرای این قانون بود که بازار سرمایه کشور را بعد از تغییر ساختار، به لحاظ عمق و حجم متحول کرد. این تغییرات آنقدر بنیادین و معنا دار بود که در کمتر از پنج سال نارسایی‌های قانون سال ۱۳۸۴ خود را نشان داد و همه حس کردند که این قانون باید تکمیل شود و حفره‌های آن پر و نارسایی‌های آن رفع شود و احکام تکمیلی آن بیاید. این موارد منجر به شکل‌گیری لایحه جدیدی شد تحت عنوان «قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل در اجرای سیاست‌های کلی اصل «۴۴» قانون اساسی» که در سال ۱۳۸۸ به تصویب مجلس رسید. قانون توسعه ابزارها، در نوع خود در نظام قانونگذاری ما بی‌نظیر بود. به این دلیل که راه را برای طراحی انواع و اقسام نهادهای مالی به ویژه صندوق‌ها باز کرد. یعنی باید قانون سال ۱۳۸۸ را سرمنشأ تحول ابزارها دانست عجیب‌تر اینکه، امکان طراحی این صندوق‌ها را در قالب اساسنامه‌ها به سازمان محول کرد و برای نخستین بار در نظام حقوق تجاری، شخصیت حقوقی دیگری در کنار شرکت‌ها و موسسات غیرتجاری، به نظام حقوقی ما اضافه کرد. این صندوق‌ها توانست طرف حق و تکلیف واقع شود و نقش بسیار قابل توجهی در تجهیز منابع و همین طور تخصیص منابع به بنگاه‌ها داشت. قانون توسعه، اقتدار و قدرت نظارتی سازمان بورس و اوراق بهادار را از طریق سه ماده ۱۳ و ۱۴ و ۱۶ تقویت کرد و به سازمان این امکان را داد تا بتواند بازیگران بورسی را که بر‌خلاف مقررات عمل می‌کنند جریمه نقدی یا صلاحیت‌های آنها را سلب کند. در کشور ما واقعا کم‌نظیر است که یک نهاد چنین اختیاری را داشته باشد. همین طور هماهنگی کامل بین دستگاه قضایی و سازمان نظارتی و در نهایت، امکان و اتوریته سازمان در گرفتن اطلاعات تقریبا به صورت غیرمحدود از نهادهای تحت نظارت خودش را ایجاد کرد.
سایر قوانین
بعد از قانون ۱۳۸۸ مجددا قانون دیگری احکام جدیدی را به بازار سرمایه ما اضافه کرد و آن «ماده ۹۹ قانون برنامه توسعه پنجم» بود که در ماده ۹۹ در ۷ بند مجموعه‌ای از احکام جدید را وضع کرد و یک اصول شناخته شده جهانی را در بازار سرمایه ما تبدیل به حکم قانونی کرد. در سال۹۵، این احکام موقت پنج‌ ساله در قالب «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه»، تبدیل به قانون دائمی شد که به موجب این قانون به طور کامل بازار غیر‌متشکل اوراق بهادار در کشور ما برچیده شد. «قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب ۱۳۹۴ نیز هرچند صرفا با هدف رشد بازار سرمایه نوشته نشده است اما سعی شده از پتانسیل‌های آن استفاده شود. به عنوان مثال انتشار صکوک و اوراق مشارکت که دغدغه همیشگی دولت نیز بوده است در آن به صورت مبسوط دیده شده و شرایط انجام آن نیز تسهیل شده است.
در واقع بیشترین پوشش بورسی این قانون مربوط به تامین منابع مالی است. همچنین با تصویب قوانینی نظیر «قانون مبارزه با پولشویی» و آیین‌نامه اجرایی و دستورالعمل‌های مرتبط با آن در حوزه بازار سرمایه و نیز «قانون حمایت و تشویق سرمایه‌گذاری خارجیFIPPA» و آیین‌نامه و دستورالعمل‌های آن به اضافه بسیاری از دستورالعمل‌های مصوب شورای عالی بورس و هیات‌مدیره سازمان بورس در راستای هرچه غنی‌تر شدن محیط حقوقی بازار سرمایه و حمایت از منافع و حقوق ذی‌نفعان و ارکان این بازار اقدام شده است.